國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推動(dòng)公立醫(yī)院 高質(zhì)量發(fā)展的意見
xianyang | 2021-07-07
國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所本文根據(jù)2021中國(guó)停車產(chǎn)業(yè)（夏季）高峰論壇演講視頻整理。點(diǎn)擊上圖鏈接，觀看演講視頻更高層次、更大力度深入推進(jìn)城市停車建設(shè)與治理
大家上午好！很高興今天能有機(jī)會(huì)與大家就停車政策做一個(gè)交流。2015年8月，國(guó)家發(fā)改委等七部委發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》（1788號(hào)文）。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)停車問題非常重視，召開過國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)進(jìn)行討論，并將停車設(shè)施建設(shè)和停車治理寫入十三五綱要和當(dāng)年的政府工作報(bào)告。這五六年的時(shí)間里，停車設(shè)施建設(shè)和停車治理取得了比較顯著的成效，但是離原有的預(yù)期、老百姓的期待還有一定的距離。2020年7月30日，中央政治局在討論下半年經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)時(shí)，再次提出將停車場(chǎng)作為城市補(bǔ)短板的一項(xiàng)工程重點(diǎn)推進(jìn)。去年年底，習(xí)近平總書記在《求是》雜志上發(fā)表的《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》一文中明確提到，包括停車場(chǎng)建設(shè)在內(nèi)的城市補(bǔ)短板工程，都有巨大需求和發(fā)展空間。在這樣的背景下，在中央領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)籌部署下，國(guó)家層面相關(guān)部委開始研究如何進(jìn)一步推進(jìn)城市停車的建設(shè)和治理。經(jīng)過一年多的努力，今年5月7日，經(jīng)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)，印發(fā)實(shí)施《關(guān)于推動(dòng)城市停車設(shè)施發(fā)展的意見》（國(guó)辦函[2021]46號(hào)）。但從政策文件印發(fā)的機(jī)構(gòu)我們也能感受到，層級(jí)比原來更高，隨之而來的會(huì)是更大力度的推進(jìn)。下面我結(jié)合2015年七部委的文件，談?wù)剛€(gè)人對(duì)46號(hào)文件的認(rèn)識(shí)。2015年的《指導(dǎo)意見》和今年的46號(hào)文件，總體上來看，兩者是一脈相承的，后者是前者的進(jìn)一步深化和完善。首先說一脈相承，主要體現(xiàn)在發(fā)展基調(diào)、推進(jìn)路徑兩方面。從發(fā)展基調(diào)上來說，兩個(gè)文件都堅(jiān)持統(tǒng)籌考慮、理性建設(shè)。這兩個(gè)文件的標(biāo)題中都是“停車設(shè)施建設(shè)”，有人就會(huì)認(rèn)為是要一味地大規(guī)模地建設(shè)停車設(shè)施和停車泊位。但實(shí)際上，解決停車難不僅僅是通過建設(shè)這一種途徑來實(shí)現(xiàn)的，還包括停車的治理、停車價(jià)格確定、收費(fèi)等等很多方面。停車場(chǎng)建設(shè)需要統(tǒng)籌考慮和理性建設(shè)。就推進(jìn)路徑來說，一直堅(jiān)持市場(chǎng)化（產(chǎn)業(yè)化）、法治化。在這過程中，政府的角色不是建設(shè)供給的主體，而是加強(qiáng)違停執(zhí)法、為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。 堅(jiān)持統(tǒng)籌考慮、理性推進(jìn)停車設(shè)施建設(shè)停車與小汽車的擁有量和使用密切相關(guān)。小汽車可有效提升公眾生活品質(zhì)，汽車消費(fèi)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，我們需要統(tǒng)籌停車與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。同時(shí)，對(duì)于城市規(guī)劃和發(fā)展來說，每個(gè)小區(qū)的土地都非常有限，是全部用來建停車位，還是用來綠化或作為休閑健身的場(chǎng)地，這也需要統(tǒng)籌考慮。也就是說，要從整個(gè)社會(huì)和城市發(fā)展的角度來看停車，絕不能就停車看停車，特別是要從城市交通的角度去看，理性推進(jìn)停車設(shè)施建設(shè)是城市交通擁堵治理的有效手段。就基本停車位來說，它與小汽車擁有密切相關(guān)。在紐約，有近一半的家庭沒有車，中心城區(qū)曼哈頓77%的家庭沒有車。在國(guó)際化大都市出現(xiàn)這種情況，不是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，而是因?yàn)橥＼嚺浣ㄖ笜?biāo)非常低。曼哈頓人口密度2.5萬人/公里，與北京三環(huán)內(nèi)、上海內(nèi)環(huán)內(nèi)人口密度相差不大，其核心區(qū)住宅配建停車指標(biāo)上限為0.2-0.35個(gè)/戶，中心區(qū)以外平均最低配建指標(biāo)是0.48個(gè)/戶。香港平均每百人有7輛私家車，約為內(nèi)地平均水平的一半，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于北上廣深等特大城市（北京每百人25輛）。香港停車位配建標(biāo)準(zhǔn)更低，商品房基準(zhǔn)為每6-9戶1個(gè)停車位，公租房26-39戶1個(gè)停車位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)前我國(guó)大部分城市一戶一車位。由于配建指標(biāo)低，在市場(chǎng)化條件下，停車位的價(jià)格就非常高，目前平均150萬港幣（120萬人民幣）左右，去年4月份出現(xiàn)過590萬港幣的車位。通過這種方式，雖然沒有實(shí)行限購(gòu)政策，但是小汽車的擁有率就有效降低了，交通擁堵情況也比我們好得多。在出行停車位方面，很多發(fā)達(dá)國(guó)家的大城市，辦公區(qū)的停車位非常少。這直接影響和決定著是否要開車上下班，進(jìn)而影響到交通擁堵情況。日本東京，只有極少數(shù)公司高管才有停車位。倫敦的“小黃瓜”（原瑞士再保險(xiǎn)總部大樓）是無配建停車泊位的典范，除殘疾人車位外，不提供任何小汽車停車泊位。具體來說是“有效解決基本停車需求”、“合理滿足出行停車需求”，兩者的基調(diào)是不同的。“有效解決基本停車需求”。擁有小汽車，對(duì)于一個(gè)家庭生活品質(zhì)的改善是非常重要的，因此，還是盡可能提供基本停車位滿足一定的車輛擁有。目前最迫切的問題是有相當(dāng)數(shù)量的已經(jīng)購(gòu)買的小汽車，晚上在居住區(qū)沒有合規(guī)的停車位。所以，既有車輛在居住區(qū)的基本停車設(shè)施建設(shè)與供給是未來的重點(diǎn)，特別是老舊小區(qū)的基本停車需求，要盡快解決。“合理滿足出行停車”，這里關(guān)鍵詞是“合理”，要判斷哪些需求是合理的。這對(duì)于緩解城市交通擁堵是更為重要的，總體上來說，我們要通過停車手段引導(dǎo)公眾合理使用小汽車，推動(dòng)綠色出行。46號(hào)文件中有一個(gè)要點(diǎn)，是上一次沒有提到的，就是“適當(dāng)控制公共交通發(fā)達(dá)地區(qū)停車設(shè)施建設(shè)規(guī)模”。中心城區(qū)如果公共交通相對(duì)發(fā)達(dá)，那么它的停車位就要少一些；在郊區(qū)，公共交通不發(fā)達(dá)，停車位配建就可以更加寬松一些。比較典型的情況是：一些大城市，地鐵站周邊500米以內(nèi)應(yīng)盡可能少建設(shè)停車位，或者取消停車位。對(duì)于學(xué)校、醫(yī)院、辦公樓、商業(yè)區(qū)、旅游景區(qū)等停車需求旺盛的區(qū)域，要“綜合采取資源共享、價(jià)格調(diào)節(jié)、臨時(shí)停車等措施”，合理確定停車設(shè)施規(guī)模。停車和道路建設(shè)一樣，不能一味地用建設(shè)來解決問題。堅(jiān)持市場(chǎng)化（產(chǎn)業(yè)化）、法治化的路徑城市停車有兩大問題，“停車難”和“亂停車”。就“停車難”而言，我們需要的是必要的建設(shè)，不是全面大規(guī)模的建設(shè)，主要是要解決老舊小區(qū)的基本停車需求。對(duì)于“亂停車”，解決方案主要是加強(qiáng)違停執(zhí)法。這其中，執(zhí)法和建設(shè)之間有一定的邏輯關(guān)系。目前停車場(chǎng)建設(shè)需要靠市場(chǎng)主體社會(huì)資本來完成的，但市場(chǎng)主體為什么不愿意建設(shè)停車設(shè)施？是因?yàn)橥顿Y回收率太低、回收周期太長(zhǎng)。要解決這個(gè)問題，需要嚴(yán)格執(zhí)法。只有執(zhí)法到位以后，現(xiàn)在看到的剛性需求才會(huì)轉(zhuǎn)變成真正的市場(chǎng)需求，在供不應(yīng)求的情況下，停車價(jià)格和價(jià)值就會(huì)上漲，這樣投資回報(bào)率就會(huì)提升，市場(chǎng)主體就會(huì)愿意去進(jìn)行建設(shè)。實(shí)現(xiàn)必要的停車規(guī)范有序，是一個(gè)城市停車建設(shè)和治理的終極目標(biāo)。這其中涉及到停車設(shè)施的屬性問題。道路是政府用財(cái)政經(jīng)費(fèi)進(jìn)行建設(shè)的公共產(chǎn)品，停車與其有本質(zhì)區(qū)別，它不是基本公共產(chǎn)品和服務(wù)，是小汽車擁有和使用過程中必不可少的一環(huán)，屬于私人產(chǎn)品，必須堅(jiān)持“誰使用、誰付費(fèi)”。所以停車需要通過產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的方式進(jìn)行供給，政府沒有供給的責(zé)任。在停車設(shè)施建設(shè)供給過程中，由政府進(jìn)行引導(dǎo)、企業(yè)開展運(yùn)作、由公眾來付費(fèi)，而不是由政府直接投資建設(shè)。政府不是停車位供給的主體，但治理亂停車是政府職責(zé)所在。實(shí)現(xiàn)停車規(guī)范有序、創(chuàng)造良好公共秩序是政府必須要做的事情。除停車治理外，政府還要為市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的營(yíng)商環(huán)境，所有的停車政策都是在改善和提升營(yíng)商環(huán)境。其中的任務(wù)和舉措，既包括宏觀層面政府把停車規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范做好、明確并簡(jiǎn)化投資審批流程，也包括加強(qiáng)投融資創(chuàng)新支持、更靈活的土地出讓方式與產(chǎn)權(quán)登記、切實(shí)落實(shí)好市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制等關(guān)鍵領(lǐng)域的政策措施。停車立法和執(zhí)法也是營(yíng)商環(huán)境的組成部分，并且是非常關(guān)鍵性的舉措。在深化、補(bǔ)充完善方面，46號(hào)文件與2015年指導(dǎo)意見相比，在三個(gè)方面力度、變化比較大。第一個(gè)是投融資方面。第二個(gè)是土地的分層出讓和土地的出讓方式。第三個(gè)是產(chǎn)權(quán)登記。此外，在普查規(guī)劃、智能化、價(jià)格、標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)與執(zhí)法等方面也有一定程度的完善。首先，在46號(hào)文件中提出，“允許利用地方政府專項(xiàng)債券資金支持具有一定收益的停車設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)”。這幾年地方政府專項(xiàng)債發(fā)行的比較多，它的用途是有限定的。在這次政策中，明確了可以用來進(jìn)行停車設(shè)施建設(shè)。由于地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行周期很長(zhǎng)，一般是二三十年，而且利率又很低，非常適合停車項(xiàng)目的建設(shè)。第二個(gè)是企業(yè)專項(xiàng)債。這幾年企業(yè)專項(xiàng)債發(fā)行力度比較大，已經(jīng)超過2000億。本次政策提出“支持企業(yè)以市場(chǎng)化方式發(fā)行”；原來更多的是對(duì)其進(jìn)行審批，以后在發(fā)行方面會(huì)更加寬松一些。第三個(gè)是提出“鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)探索基于停車設(shè)施產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)的抵押融資等金融服務(wù)”，也就是說，停車設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)和產(chǎn)權(quán)都可以拿來進(jìn)行抵押貸款，就像高速公路特許經(jīng)營(yíng)、貸款修路的模式一樣。此外，政策還提出鼓勵(lì)采用“債貸組合”等方式進(jìn)行投資，也就是說，可以用政府專項(xiàng)債、企業(yè)專項(xiàng)債以及銀行抵押貸款進(jìn)行組合。對(duì)于存量資產(chǎn)，提出“鼓勵(lì)通過資產(chǎn)證券化等方式進(jìn)行盤活”。在這方面，這幾年很多地方也進(jìn)行了有益的探索。這不僅對(duì)存量資產(chǎn)盤活很重要，也是社會(huì)資本進(jìn)入行業(yè)以后的退出機(jī)制，是非常有必要的。在土地方面，46號(hào)文提出，“各地區(qū)結(jié)合具體實(shí)際，抓緊出臺(tái)土地分層開發(fā)實(shí)施細(xì)則，落實(shí)土地要素市場(chǎng)化配置政策，采用長(zhǎng)期租賃、先租后讓等方式供應(yīng)停車設(shè)施用地”。從國(guó)家層面的土地政策上看，不存在土地分層出讓的政策障礙，《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》及其合同示范文本都有明確的說法。城市政府可以以此出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。對(duì)于土地出讓的方式，可以參考黨中央、國(guó)務(wù)院在2020年3月30日發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》。以前土地的出讓方式主要是招拍掛和劃撥，這個(gè)意見中提出可探索更為靈活的土地供應(yīng)方式，包括46號(hào)文件提到的，“長(zhǎng)期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)、作價(jià)出資(入股)”等模式。對(duì)于停車行業(yè)來講，這些更靈活的出讓方式非常實(shí)用。在招拍掛的模式下，土地的出讓金價(jià)格比較高，那么采取長(zhǎng)期租賃或者先租后讓的方式，成本就比較低。比如先租5年或者10年，然后再進(jìn)行土地出讓。再比如采用作價(jià)入股的方式，就是“政府出地、企業(yè)出錢”的模式，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)資本的合作，相當(dāng)于前期投入沒有土地成本。2016年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善城市停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)及用地政策的通知》（建城【2016】193號(hào)）當(dāng)中也有相應(yīng)的內(nèi)容，在“細(xì)化停車場(chǎng)供地政策”這部分中提到“鼓勵(lì)租賃供應(yīng)停車場(chǎng)用地，各地可以制定出租或先租后讓的鼓勵(lì)政策和租金標(biāo)準(zhǔn)。” 這方面還是有很多地方值得繼續(xù)探索，包括土地的出讓價(jià)格問題等。產(chǎn)權(quán)登記是推動(dòng)停車產(chǎn)業(yè)化非常重要的一個(gè)基本條件。46號(hào)文提出，要“出臺(tái)不同類型停車不動(dòng)產(chǎn)登記細(xì)則，明確不同類型停車設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬，做好不動(dòng)產(chǎn)登記。”就國(guó)家層面來說，停車場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)登記是沒有制度障礙的。在《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（國(guó)土資源部令第63號(hào)）的第三十九條中提到“具有獨(dú)立利用價(jià)值的特定空間以及碼頭、油庫(kù)等其他建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)的登記，按照本實(shí)施細(xì)則中房屋所有權(quán)登記有關(guān)規(guī)定辦理?！?/strong>對(duì)于停車場(chǎng)、泊位來說，毫無疑問的是“具有獨(dú)立利用價(jià)值的特定空間”，都是可以做產(chǎn)權(quán)登記的。不過，對(duì)于一個(gè)停車樓來說，每個(gè)泊位是否可以進(jìn)行分割、進(jìn)行獨(dú)立產(chǎn)權(quán)登記，關(guān)鍵在土地出讓環(huán)節(jié)，而非產(chǎn)權(quán)登記環(huán)節(jié)。在《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第三十九條提到，“只要在權(quán)利設(shè)定環(huán)節(jié)將相關(guān)權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定，當(dāng)事人按規(guī)定提交出讓合同或者劃撥決定書等權(quán)屬來源材料、地籍調(diào)查材料等登記申請(qǐng)材料，即可辦理不動(dòng)產(chǎn)登記?！?/strong>也就是說，在土地出讓環(huán)節(jié)就明確了這個(gè)建筑物建成以后是辦理一個(gè)產(chǎn)權(quán)證，還是可以進(jìn)行分割轉(zhuǎn)讓。如果在土地出讓環(huán)節(jié)就明確了可以分割轉(zhuǎn)讓，在產(chǎn)權(quán)登記時(shí)就沒有問題。做好普查、做好規(guī)劃。這是一直以來的要求。在46號(hào)文件中強(qiáng)調(diào)“及時(shí)向社會(huì)公布停車普查結(jié)果、停車設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)及建設(shè)規(guī)劃”。停車智能化。這部分內(nèi)容比起2015年的指導(dǎo)意見，增加了很多新的內(nèi)容。除了原來要求的繼續(xù)推進(jìn)路內(nèi)停車和停車設(shè)施收費(fèi)電子化建設(shè)，還強(qiáng)調(diào)了城市政府要最大限度開放停車數(shù)據(jù)，促進(jìn)停車信息共享；引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)等依法依規(guī)為公眾提供停車信息引導(dǎo)等服務(wù)。停車共享。46號(hào)文件提到“支持機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在加強(qiáng)安全管理的前提下，率先向社會(huì)開放停車設(shè)施”，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)了要“發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，探索通過網(wǎng)絡(luò)化智能化手段實(shí)現(xiàn)車位共享”。這幾年很多城市都在推動(dòng)停車共享，更多的是政府通過行政手段來實(shí)現(xiàn)的，更合理的模式是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，以合適的價(jià)格和收益打動(dòng)停車場(chǎng)的所有者有愿意來開放共享，這是最有效的機(jī)制。“放管服”。這部分在46號(hào)文件中的內(nèi)容非常豐富。不僅強(qiáng)調(diào)了其重要性，而且提到了“細(xì)化停車設(shè)施設(shè)備分類及審批管理辦法”。前幾年有些地方已經(jīng)推出了相關(guān)政策，但是全國(guó)范圍內(nèi)不是很普及。對(duì)于社會(huì)資本、城投企業(yè)來說，在投資建設(shè)停車設(shè)施的時(shí)候，往往不知道自己該做哪些工作，每項(xiàng)工作要達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)、要求，這就需要政府將這些內(nèi)容以政策的方式告訴市場(chǎng)主體。價(jià)格政策。在國(guó)家層面和各地政策方面，總體上沒有什么大問題。更多的是在落實(shí)方面，有很多城市不到位。在46號(hào)文件中提出，“逐步縮小政府定價(jià)范圍”，路內(nèi)停車要“建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”，也就是基于市場(chǎng)的需求和變化進(jìn)行調(diào)整。完善法規(guī)。從法治化的角度來看，各地各城市在立法權(quán)限范圍內(nèi)，結(jié)合城市交通管理實(shí)際，抓緊清理不符合停車設(shè)施建設(shè)管理要求的規(guī)章制度，推動(dòng)編制或修訂地方性停車建設(shè)管理法規(guī)，做到有法可依。最重要的工作有兩點(diǎn)。第一個(gè)重點(diǎn)，有效保障基本停車需求。對(duì)于老舊小區(qū)來說，最大的契機(jī)是結(jié)合老舊小區(qū)改造，應(yīng)把停車工作納入其中。對(duì)于居住小區(qū)的停車問題，也不完全是靠建設(shè)來解決，還可以通過片區(qū)的綜合治理、共享停車等手段，也包括挖潛增效。在這過程中，對(duì)業(yè)主的協(xié)調(diào)很難，而且協(xié)調(diào)主體不夠明確。政策中提到“充分發(fā)揮基層政府和街道、社區(qū)作用，完善業(yè)主委員會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制”，并在協(xié)調(diào)過程中要“兼顧業(yè)主和相關(guān)方利益”，包括業(yè)主方、投資方等。第二個(gè)重點(diǎn)工作是加強(qiáng)停車執(zhí)法。執(zhí)法是一項(xiàng)非常重要的工作?，F(xiàn)在，執(zhí)法主體有交警，也有城管，這就需要“建立健全執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。同時(shí)，居住小區(qū)在法律上還沒有執(zhí)法主體，這一點(diǎn)也需要完善。如果只有交警加強(qiáng)路內(nèi)的停車執(zhí)法，亂停車就會(huì)被趕到路外，這不是全面解決問題的方式，必須加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，全面執(zhí)法。隨著路內(nèi)停車電子收費(fèi)系統(tǒng)的完善，可以充分利用科技手段，在收費(fèi)的同時(shí)進(jìn)行執(zhí)法取證。總的來講，制定政策是第一步，并且是比較容易的一步，更重要的是如何去推動(dòng)政策的落實(shí)和執(zhí)行。這就需要地方政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、市場(chǎng)主體一起去努力，使得停車產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展壯大；從城市治理的角度來看，實(shí)現(xiàn)必要的停車規(guī)范有序。
